南都：從軍民融合角度，空域申請可以如何改革？

孫衛國：通用航空涉及到國家空域安全，又涉及到民用航空的飛行。目前通航飛行任務是由民航局來批的，軍方管制部門則負責空域審批，造成同一個飛行計劃要在兩個地方報兩次，這樣的申報對通航、無人機都不方便，審批的成本非常高。從軍民融合的角度，能否有辦法提供一站式服務，比如民航和軍航的一些部門，聯合在一起辦公？今后我們國家空域管理，應該也是軍民聯合的機構。

南都：對于我國無人機的發展，您有什么建議？

孫衛國：我認為，國家應該多鼓勵私人航空器包括無人機的消費。現在我們國家行業政策更多側重于對通航企業的鼓勵，但忽略了對私人航空器發展的鼓勵。

對私人飛行鼓勵政策不多，限制的要求卻多，個人申請空域難度大，包括現在的一些無人機政策，會阻礙這個行業的發展。

南都：為什么要鼓勵私人航空器的發展？

孫衛國：發展私人航空器有很多好處，第一，可以培養大量的國家年輕航空人才，青少年從小熱愛航空，長大后就會有更多人投入到航空事業中，對促進國家航空事業的發展，保持我國在全球航空行業的領先地位有重要意義。第二，從軍民融合角度來講，發展私人航空器和愛好者可以為軍用航空奠定基礎，能夠儲備國防后備力量。第三，從產業上來講，大力鼓勵無人機等私人航空器的消費，可以帶動國家經濟發展。航空屬于高技術行業，這樣有利于國家經濟結構的調整，促進經濟轉型發展。國家發展無人機，包括通用航空，鼓勵更多年輕人去投入，有重要的現實意義。

南都：鼓勵無人機等私人航空器發展的同時，如何保障安全問題？

孫衛國：有幾個方面可以保障。第一，從技術上，我們可以采取更多高技術措施保障安全，像是電子圍欄、監控系統、定位等方式；第二，從法制上，盡快完成無人機的法律法規，讓使用者有法可依，依法飛行；第三，需要加強對無人機愛好者的航空法律知識培訓、技術培訓，駕駛員要考慮到無人機有消費的一面，同時也有擾航等影響安全的一面，小心飛行。

總的來說，不能因為無人機有不安全因素，就過度強調飛行安全，肯定會制約產業的發展。強調安全，不能過度。

回顧

釋放低空空域開放信號7年　通用航空器“上天難”仍待解

2010年，國務院、中央軍委發文釋放低空空域開放信號。2011年，時任民航局局長的李家祥指出全國低空空域的全面開放要爭取到2015年實現。7年過去，我國通用航空器“上天難”的問題仍未解決。低空空域開放再度成為關注焦點。

國務院、中央軍委釋放開放信號

據了解，目前空域管理的最高法律法規有兩個，《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)和《中華人民共和國飛行基本規則》(簡稱《飛行基本規則》)。其中，《民用航空法》規定了國家對空域實行統一管理，劃分空域應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并發布的《飛行基本規則》則對飛行活動進行了詳細的規定。

新中國成立后，國家空域管理交由空軍負責。上世紀80年代以來，我國空域及航路、航線結構做了多次調整。據中國民用航空局空中交通管理局“空管大事記”介紹，在2000年6月，空軍將26條航路移交民航管制指揮。但是，按照《飛行基本規則》規定，中國境內飛行管制仍由空軍統一組織實施，且獲準飛出或者飛入中華人民共和國領空的航空器，實施飛出或者飛入中華人民共和國領空的飛行和各飛行管制區間的飛行，必須經中國人民解放軍空軍批準。

2010年，國務院、中央軍委發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》(簡稱《意見》)，這份文件指出在對整個低空空域的管理改革上，要采取分類管理的方式，被業界普遍認為是低空空域開放信號的釋放。

《意見》指出，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學、運行機制不夠順暢、法規制度不夠健全等問題。要按照管制空域、監視空域和報告空域分類劃設低空空域，區分不同模式實行分類管理試點。

其中，在管制空域，航空用戶要申請飛行計劃，空管部門掌握飛行動態，實施管制指揮；在監視空域，航空用戶需報備飛行計劃，空管部門監視飛行動態，提供飛行情報和告警服務；在報告空域，航空用戶報備飛行計劃，向空管部門通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門根據用戶需要，提供航行情報服務。

低空空域原爭取2015年開放

2011年，時任民航局局長的李家祥在接受媒體采訪時表示，將在吉林、廣東、黑龍江三省低空開放試點的基礎上，進一步在湖南、湖北、廣西、內蒙古東部擴大試點范圍，爭取到2015年實現全國低空空域的全面開放。

2015年底，據《西安晚報》報道，國家空管委辦公室副主任的蔡軍在2015年中國國際通用航空大會高峰論壇上表示：“截至目前，我國先后實施了低空空域改革試點和兩大區、七小區的擴大試點，涉及全國有14個省、自治區和直轄市，約33%的低空空域由過去的全域管制調整為管制、監視、報告三類不同屬性的管理。”但是直到2015年底，我國低空空域仍未實現全面開放。

低空空域改革仍在推進中

近年來，中央也多次發文強調要推進低空空域改革。

2016年5月17日，國務院辦公廳印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》對擴大低空空域開放提出明確要求，指出要將我國低空空域管理改革由1000米真高推廣到3000米，實現監視空域和報告空域無縫銜接。2016年5月25日，民航局發布《關于進一步深化民航改革工作的意見》，提出要推動國家空管調整改革，深化軍民聯合運行，擴大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率。

2016年6月16日，國家發改委召開貫徹落實促進通用航空業發展指導意見電視電話會議。國家發改委副主任胡祖才在會上表示，國家發改委將重點推進培育通用航空市場，加快通用機場建設，促進產業轉型升級，擴大低空空域開放，強化全程安全監管等五大任務。2016年7月，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》。《意見》提出，要優化空域結構，推進空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動態管理、靈活使用機制。

不過，中國人民解放軍中部戰區空軍司令員莊可柱在接受媒體采訪時強調，低空空域管理改革不是簡單的“低空開放”，必須以確保國家領空安全，確保首都地區、重要軍事目標和經濟目標、重要的地標性建筑等安全為前提。

莊可柱解釋道，由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地強調開放，管理手段、管理法規不能及時跟上，就很難對“低慢小”航空器實施有效控制。

出品：南方都市報無人機研究中心 采寫：南都記者 饒麗冬 卜羽勤