2015年12月30日，民航局運輸司發布了《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》（征求意見稿），以下簡稱《管理暫行辦法（征求意見稿）》。正要元旦放假，與幾個同行朋友交流，發現《管理暫行辦法（征求意見稿）》中針對無人機的概念模糊，大多條款對我們無人機生產銷售企業和無人機應用企業乃至無人機訓練機構很難執行，如果一旦正式發布，該文件對無人機行業發展的掣肘顯而易見！
基于此，作為剛踏入無人機行業的新生力量，我們感覺到問題嚴重！既然是公開征求意見，那就不妨從無人機企業角度寫點想法。沒想到意見經網絡媒體曝光后，引起了廣大的無人機企業共鳴！一些行業朋友提出我們要聯合征集簽名，這樣可以引起民航局的重視。 經過大家推舉，我代表全球鷹（深圳）無人機有限公司義無反顧地擔負起這個“出頭鳥”的角色，第一家簽名！為無人機行業的健康成長爭取政策空間，出這個頭值得！
自元月2日晚上微信、網絡發布“征集無人機企業聯合簽名向民航局運輸司提意見”后，全國各地的無人機企業，無人機應用者們紛紛響應，他們的熱情超乎我的預料！不斷有人加我的微信，不時有電話打來訴說他們的意見，表示堅決支持我們的倡議！這一周以來，大約有一百多位無人機行業朋友通過微信、電話聯系我，讓我切身感受到來自無人機行業的力量，洶涌澎湃，中國的無人機時代正要到來！
這些天，所有聯合簽名的無人機企業經營者一個共同的意見：我們希望在民航局的領導下規范無人機的管理，建立行業標準，規范行業秩序，但是無人機不能簡單按照“通航”的辦法來管理！以下是我整理的是我們自己和部分無人機企業經營者或通航老前輩的意見：
管理有序，更好發展
歡迎民航局對無人機企業運營活動進行有效監督指導管理，有效的管理會規范無人機行業秩序，保障社會公共安全，改善社會就業，促進國民經濟健康發展。
概念模糊
《管理暫行辦法（征求意見稿）》標題中用“民用無人駕駛航空器”，正文中又改為“無人機”，本文是在規范“民用無人駕駛航空器”管理？還是規范“無人機”管理？ “民用無人駕駛航空器”定義在哪？范圍包括哪些？顧名思義，“民用無人駕駛航空器”應當包括“無人機”，但是“民用無人駕駛航空器”不等于“無人機”，那么什么是無人機？多大的算無人機？“無人機”的定義和分類在哪里？既能娛樂又可以作業的帶攝像機的飛行平臺算不算無人機？請嚴格定義和界定“民用無人駕駛航空器”和“無人機”！
建議取消經營許可
《管理暫行辦法（征求意見稿）》中第四條明確規定：使用無人機開展通用航空經營 活動應當取得“通用航空經營許可”。實際上經營許可與運行是兩回事，按道理經營是工商管轄的范疇，但是根據《通用航空經營許可管理規定》，取得經營許可后方能到工商注冊登記，這樣的規定使得通用航空從出生就開始遇到難產！沒有工商登記，哪里來的公章？沒有公章如何開的銀行帳號對外付款買飛機？如何辦的“三證”手續？立法的邏輯有問題，是死循環。所以無人機產業不能再走通航老路，又回到經營許可前置審批，這無助于管理有序，而是拖了產業發展的后腿！
《管理暫行辦法（征求意見稿）》要求經營者辦理這個證，取那個證，要把這些證弄齊了，最后來換這個經營許可。試想，如果所有證都取齊了，干嘛還要換這個《經營許可證》？
據了解煤炭行業已經取消了經營許可，只保留安全生產許可，這才符合黨中央國務院精神，建議民航局考慮取消通用航空經營許可。
法律滯后，缺乏細則
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第三條限定了“無人機的經營活動范圍”，我們的疑問是：根據《通用航空飛行管制條例》及《通用航空經營許可管理規定》，按《條例》理解，“通用航空”主要指的是除公共航空運輸業務以外的“有人”駕駛航空器經營活動，對于近兩年在國內發展如火如荼，風起云涌的無人機行業，解決大量就業，促進國民經濟蓬勃發展的新興朝陽產業，《條例》中并沒有關于無人機的詳細規定和立法，所以請民航局做好詳細調研，先完成無人機的相關立法程序，再出臺具體規定！
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條規定，辦理通用航空經營許可需要提交適航證，目前無人機取適航證是參照2009年出臺的《民用無人機有關適航會議紀要》，可以申請一類特許飛行證，但是這個特許飛行證是不可以從事經營活動的。實際上，允許從事經營活動的無人機怎么取適航證也沒有對接的法規，按邏輯這些問題應當先解決后才能頒布《管理暫行辦法（征求意見稿）》。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條規定，辦理通用航空經營許可需要提交國籍登記證，按照現有法規，目前無人機的國籍登記證是無法取得的，只能申請臨時登記，而根據民航法45部《民用航空器國籍登記規定》，如果航空器要用于經營作業，“臨時國籍登記證”是不可以的，45部第二條規定的臨時登記證還明確規定“臨時國籍登記證”是針對有人機的。所以，無人機辦理國籍登記證目前無章可依，無規可循，下步怎么做，也沒有配套文件。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第九條第（一）款中要求“通用航空企業在組織實施無人機飛行活動前，應按照相關規定，履行飛行計劃申報程序，獲準后方可開展飛行活動”，
由于當前無人機種類繁多，機型復雜，人員眾多，目前無法按照有人航空正常申報飛行計劃，申報無門，試想一天有幾百架無人機在一地飛行時，如何受理飛行計劃？所以建議采取一種即時有效的方法。實際上，目前通航作業空域的申請，飛行計劃的報批就非常困難，這也是多年來通航在國內發展非常緩慢的一個重要原因，無人機不能重蹈通航的彎路。
《管理暫行辦法（征求意見稿）》第四條第（七）款規定“需在無人機上設置無線電設備的，應取得民用航空器無線電臺執照或相應許可”，當前關于無人機適航及無線電頻譜、電臺執照的相關規定還沒有出臺，雖然工信部給了一個三段公用頻率，但是民航無線電委員會辦公室到現在也沒有出文為無人機指認頻率。那么關于無人機的適航和電臺執照如何辦理？這種障礙不是無人機從業人員所能解決的了的！
農林植保無人機是超低空施藥技術，國家863項目計劃，華南農業大學羅錫文院士的成果，是農業領域的“工業機器人”，按照《管理暫行辦法（征求意見稿）》，植保無人機的運營怎么管理，如何認證并沒有明確規定。
現在真實的情況是很多無人機屬個人擁有，比如做農業植保的農業合作社及農民，與通航的運營企業不同，《管理暫行辦法（征求意見稿）》按照通航規定取得經營許可后再進行工商注冊，將沒有可操作性。《輕小民用無人機系統運行管理暫行規定（試行）》已經出臺，內容也沒有要求運營人及個人進行運行審定環節。所以對于新事物要有不同的有利于產業發展的措施，管是為了有序，有序才能快速發展！管不是設限制，設限制將會阻礙這個行業的創新與創業，與克強總理提出的大眾創業、萬眾創新不相符！
對于我們已經經過審定合格的“無人機駕駛員訓練機構”，如何再納入后續的經營許可？
自相矛盾，邏輯不通
民航局運輸司后出臺的《管理暫行辦法（征求意見稿）》和飛標司先出臺的《輕小民用無人機系統運行管理暫行規定（試行）》部分規定沖突，比如運輸司出臺的《管理暫行辦法（征求意見稿）》第五條第（六）款規定“使用無人機為 7kg以下或植保無人機的，駕駛員無須執照”，而飛標司出臺的《輕小民用無人機系統運行管理暫行規定（試行）》中明確規定空機質量7kg以下超視距飛行的無人機和農業植保無人機駕駛員需證照管理，這里就是相互矛盾的。
實際上運輸司的規定是有問題的。空機質量7kg以下無人機超視距飛行，飛到2、3公里以外，如果駕駛員沒有經過專業訓練，無人機一旦墜毀將會造成不可預知的災難！
運輸司的《管理暫行辦法（征求意見稿）》中關于植保無人機還沒有界定空機重量，無人機類型，無人機大小。如果起飛全重大于100kg的植保無人機駕駛員沒有證照管理，豈不更可笑嗎？以目前植保無人機技術，所有植保無人機都可以在空中任意飛行，沒有證照管理，會極大的危害公共安全。甚至植保無人機駕駛員除了無人機駕駛技術學習外，還必須懂得農藥毒性和中毒后急救措施，如何避免農藥中毒危險。所以建議7kg以下無人機超視距飛行或在人口稠密區飛行的駕駛員以及農林植保無人機作業駕駛員必須證照管理，接受專業培訓。
無人機管理
在今年的通航發展峰會上，中國AOPA無人機管理辦公室發布《2015中國無人機報告》，根據相關統計數據，目前我國90%的無人機主要運行于150米高度以下，9%的無人機主要運行于150米高度到1500米高度之間。此外，報告還指出，我國的無人機重量小于25kg的占到90%，25kg到150kg的無人機約占9%。以上信息就明確了我們重點管控的無人機范圍。
對于空機重量小于25kg，飛行高度小于150米的無人機建議采用Wifi/3G/4G信號（例如青島云世紀無人機管理系統Ucare和中國AOPA主導開發的U-CLOUD輕小型無人機監管系統），150米以上采用GPS/北斗定位無人機云端監管系統。所有無人機用戶必須系統注冊，實名登記，飛機上明確標示，無人機云端監管系統中針對機場、軍事保密單位、政府、危險品存放點等不準無人機飛入的特定區域劃出禁飛區，無人機可以自動規避禁飛區；通過該系統，用戶可以申報飛行計劃，監管部門也可以隨時監控無人機的狀態。
目前美國對起飛全重小于25Kg的無人機給以適航豁免，所以我們也建議對國內起飛全重小于25kg的無人機能給以適航豁免。比如農業植保無人機，在農田作業屬于空曠無人區域，如果能給起飛全重小于25kg的植保無人機適航豁免，不僅有利于解決農業機械化/現代化最后一公里問題，同時也解決了農林噴灑作業時效性強，時間緊迫，勞動力短缺問題。
缺乏充分調研，現有無人機企業及現正運行的無人機用戶內心忐忑
如果法理邏輯不嚴密，執行缺乏可操作性的《管理暫行辦法（征求意見稿）》在2016年2月1日正式開始執行，那么現有的無人機制造企業和無人機經營企業怎么辦？他們根本就辦理不了經營許可，那么暫停生產，暫停經營？還是知法犯法？
鑒于無人機在國內的保有量已有相當數量，按照新的規定，已經在運行的這些無人機怎么辦？個人擁有的無人機怎么管理？眾多無人機企業和無人機擁有者對新政忐忑不安，我們希望新政策的執行能給予緩沖期。
總體結論
（1）《管理暫行辦法（征求意見稿）》法理上邏輯不嚴謹，同民航其它法規有沖突之處，執行缺乏可操作性，在2016年2月1日執行前有很多問題是無法解決的。
（2）請民航局2016年2月1日慎重考慮該辦法的執行，在深入無人機企業，深入基層應用單位詳細調研，經過民航法專家充分論證后再謹慎出臺無人機運營管理細則。
從無人機行業發展角度，我們真心希望無人機管理的細則盡早出臺！當然，建議咱們制訂法規的專家學者們能走基層，通過和行業協會，和無人機企業的互動，深入調研，弄清楚無人機在每個行業應用的特點、規律，然后從國家安全、公共安全的角度，從利國利民的經濟角度制定出切合實際的政策。這樣做，才接地氣！這樣做，企業會歡迎，群眾才會滿意！
感謝全國各地無人機行業經營者的關注，這是我們共同的利益，關系到我們無人機行業的未來！維護無人機行業利益，維護無人機行業健康發展只能靠我們自己！我們只有群策群力，集思廣益，團結一致，和我們管理部門形成良好互動，才能為無人機行業的健康成長爭取政策支持和生存空間！
再次感謝民航局管理部門對無人機行業的重視！
全球鷹（深圳）無人機有限公司
余景兵
2016年1月8日
相關：關于“《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》（征求意見稿）”的意見征集簽名
《輕小型民用無人機系統運行暫行規定》征求意見
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